Teoría de la propaganda legislativa
«Las leyes contienen cada vez más propaganda, lo que coincide con el deterioro de la separación de poderes y la creciente ignorancia del legislador»
Congreso de los Diputados | Nano Calvo (Europa Press)
La producción legislativa del actual Gobierno es muy notable, tanto por ser copiosa y presentar una deplorable «calidad técnica» como por abusar del decreto-ley, un procedimiento excepcional, pensado para casos de urgencia, pero que utiliza más que nunca para evitar tanto los controles previos como la posterior discusión parlamentaria. También destaca otra característica menos obvia: la extensión y contenido de los preámbulos y «exposiciones de motivos» que aquí se publican como introducción a las leyes junto con su contenido «normativo». Es habitual en los últimos años que estas introducciones ocupen un tercio del texto total, aunque en algún caso (como en la ley riders) han alcanzado hasta el 73%.
Aún más notable que su extensión, es el hecho de que más que exposiciones de motivos, mucho de su contenido son exposiciones de deseos. Contienen también todo tipo de afirmaciones prescindibles e incluso inapropiadas, desde perogrulladas como que «la vivienda resulta ser, así, un bien esencial de rango constitucional que presenta múltiples dimensiones»; al brindis al sol del proyecto de ley de universidades, que promete «preocupa[rse]… por facilitar que sea el propio estudiantado el que asuma labores de tutoría, mentoría y experiencias de prácticas efectivas, [y] por la salud emocional del estudiantado» [sic]); sin que falten muestras de incontinencia verbal, como aquel otro que dice que «en el momento actual el valor público es una de las palancas de cambio que ha de guiar el proceso de transformación de la administración y comprende una visión transversal con enfoque en los derechos y libertades de la ciudadanía, bajo una mirada global, sistémica y holística». Hasta, ocasionalmente, se cuela algún juicio de valor más propio de un mitin que de una ley, como la acusación de que, «desde la llegada al Gobierno del Partido Popular en diciembre de 2011, se inició un proceso constante y sistemático de desmantelamiento de las libertades».
«Este tipo de preámbulo es la justificación con la que el poder ejecutivo
intenta convencer al poder legislativo acerca de la procedencia de promulgar una ley»
Todo ello contraviene las directrices de técnica normativa, que instan a evitar «las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas». Pero ya en sí misma la práctica de publicar las exposiciones de motivos junto con las leyes tiene dudosas credenciales democráticas. Como documentó Fernando Santaolalla, da qué pensar su popularidad en regímenes políticos con nula separación de poderes, como la España de Franco o la Alemania nazi. Por el contrario, en las democracias parlamentarias y tanto en el mundo anglosajón como en la tradición germánica, así como en Francia e Italia, este tipo de preámbulo es la justificación con la que el poder ejecutivo intenta convencer al poder legislativo acerca de la procedencia de promulgar una ley. En estos países, la consideración social de la ley no depende de los argumentos sino de los contrapesos institucionales. En cambio, si el legislativo se funde con el ejecutivo, ya nace convencido. Lo que se pretende entonces es convencer al ciudadano, quizá porque esa ley fabricada sin separación de poderes no inspira respeto ni al propio legislador. La separación de poderes no opera sólo entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial sino también entre éstos y la propia ciudadanía.
«En la mayoría de las democracias, lo mismo que en la España anterior a 1936, los
preámbulos y exposiciones de motivos sólo se publican en los diarios de sesiones o en los boletines del Parlamento»
Así es que en la mayoría de las democracias, lo mismo que en la España anterior a 1936, los preámbulos y exposiciones de motivos sólo se publican en los diarios de sesiones o en los boletines del Parlamento; pero, en cambio, al promulgar la ley, se difunde su contenido normativo sin justificaciones, resúmenes, adornos ni propagandas. Además, el Parlamento no enmienda las exposiciones de motivos. Con ello, también desanima su posible uso como fuente para resolver, de acuerdo con la hipotética «voluntad del legislador», las dudas de interpretación que la ley pueda generar en el futuro. Mucho jurista español valora las exposiciones de motivos como muleta y comodín interpretativo; pero el que se las separase de la ley ayudaría a controlar la calidad de la norma, o al menos su claridad. La ley debe caminar sin muletas.
El hecho de que, tras la Transición, el legislador español no haya recuperado la práctica tradicional y haya mantenido, en cambio, la costumbre franquista encuentra cierto respaldo empírico en que el legislador constitucional de 1978, temeroso de la fragmentación partidista y el conflicto político, atenuó la separación de poderes. Asimismo, apoya esta tesis el que los reglamentos y directivas de la Unión Europea contengan largas exposiciones de motivos, aunque en su mayor parte de carácter técnico. No olvidemos que la Unión, al estar gobernada de hecho por el Consejo, también padece un notable déficit en cuanto a separación de poderes.
«Un gobernante ansioso de cambiar la sociedad de acuerdo con sus ideales, pero que no alcanza a entender cómo funciona dicha sociedad, se verá tentado a extenderse en la descripción de sus fines»
En esa misma línea y dado el desprecio del actual Gobierno por la separación de poderes, también parece lógico que tienda a explayarse en sus exposiciones de motivos. Pero sospecho que operan factores adicionales en la verborrea gubernamental, específicos de este Gobierno y relacionados con el alto grado de idealismo e ignorancia que atesoran muchos de sus ministros y asesores. Esta hipótesis complementaria sugiere que un gobernante ansioso de cambiar la sociedad de acuerdo con sus ideales, pero que no alcanza a entender cómo funciona dicha sociedad, se verá tentado a extenderse en la descripción de sus fines. Nuestro actual legislador ya tiene poco claros esos fines (lo que, dicho sea de paso, dificultaría identificar su voluntad hipotética), pero ignora y desconfía aún más de cuáles puedan ser los medios apropiados para conseguirlos. Medios éstos que, dada su ignorancia, suele adoptar por mera fe en el credo tribal. Dado su desconocimiento de la realidad, ignora qué efectos tendrá lo legislado, pero sí sabe o intuye que no van a parecerse a sus imprecisos aunque siempre elevados deseos.
En esas condiciones, en las exposiciones de motivos sólo pretende dejar constancia de cuáles eran esos fines o deseos, a sabiendas de que los resultados van a ser muy diferentes. En el fondo, lo que nos dice el contenido desiderativo de esas exposiciones de motivos es que el legislador quiere dejar constancia de cuáles eran sus intenciones. Es una manera de curarse en salud por la vía de declarar a sus fieles votantes: «Vive Dios que nosotros lo intentamos, pero los demonios que habitan la realidad nos han desobedecido».
Si tiene tiempo libre, le propongo un ejercicio a modo de prueba empírica: observe si las leyes más podemitas del Gobierno, las escritas con más idealismo y menos conocimiento, son también las más desiderativas.
